使政策和法制在普適性的基礎(chǔ)上更具針對性和靈活性，體現(xiàn)區(qū)域、流域、行業(yè)生態(tài)環(huán)境保護和綠色發(fā)展的實際需求，從均衡性方面提升全國生態(tài)環(huán)境國家治理的總體績效，從充分性方面提升一些區(qū)域、流域和行業(yè)生態(tài)環(huán)境國家治理的綜合績效。

近日發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》對綠色發(fā)展進行了專門部署，提出實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，構(gòu)建生態(tài)文明體系，推動經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)美麗中國。

“十三五”時期，我國通過政策和法制改革總體上改善了各區(qū)域和流域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量?！笆奈濉睍r期，我國既要為2035年基本實現(xiàn)美麗中國目標開好頭，也要為兌現(xiàn)2030年前碳達峰的目標奠定堅實基礎(chǔ)，因此，必須進一步改革，使政策和法制在普適性的基礎(chǔ)上更具針對性和靈活性，體現(xiàn)區(qū)域、流域、行業(yè)生態(tài)環(huán)境保護和綠色發(fā)展的實際需求，從均衡性方面提升全國生態(tài)環(huán)境國家治理的總體績效，從充分性方面提升一些區(qū)域、流域和行業(yè)生態(tài)環(huán)境國家治理的綜合績效。

健全黨內(nèi)法規(guī)和國家立法相互銜接的法治體系，促進國家立法的有效實施

國家立法和黨內(nèi)法規(guī)均屬于中國特色社會主義法治體系的組成部分。“十三五”時期，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核辦法》《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作辦法》等國家立法和黨內(nèi)法規(guī)結(jié)合的文件，對于破解國家生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)難以充分和有效實施的問題、緩解我國生態(tài)環(huán)境形勢嚴峻的局面起了撬動作用。

“十四五”時期，需要針對國家生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)實施成效不足的環(huán)節(jié)，如環(huán)境保護行政許可、行政執(zhí)法、行政決策、社會協(xié)商、區(qū)域和流域協(xié)作、區(qū)域和流域立法、違法事件量化追責(zé)等，按照黨政機構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)分工，分別在中央黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)中做好銜接性的規(guī)范構(gòu)建和創(chuàng)新工作。對于地方法規(guī)規(guī)章實施中存在的具體問題，以及地方生態(tài)文明體制改革中需打通的腸梗阻問題，按照黨政機構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)分工，分別在省級黨內(nèi)法規(guī)和地方法規(guī)規(guī)章中做好規(guī)范構(gòu)建和創(chuàng)新工作，改革、優(yōu)化體制、制度和機制，細化所有責(zé)任方的職責(zé)，加強評價考核和監(jiān)督追責(zé)，確保國家和地方法制得到整體和充分的實施。

中央與地方簽訂行政協(xié)議，調(diào)動地方深入開展生態(tài)環(huán)保工作的積極性

為了實現(xiàn)國家整體的生態(tài)環(huán)保目標，可在國家法律強制規(guī)則的基礎(chǔ)上，發(fā)揮中央與地方間行政協(xié)議的激勵作用，調(diào)動地方節(jié)能減排和轉(zhuǎn)型升級的積極性?！笆濉睍r期，生態(tài)環(huán)境部與一些省級人民政府簽訂了加強生態(tài)環(huán)保和促進綠色發(fā)展的行政協(xié)議，如2018年12月27日，生態(tài)環(huán)境部與海南省政府簽訂《全面加強海南生態(tài)環(huán)境保護戰(zhàn)略合作協(xié)議》；2020年6月10日，生態(tài)環(huán)境部與山東省人民政府簽署統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境高水平保護與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略合作框架協(xié)議。

“十四五”時期，可總結(jié)和推廣上述行政協(xié)議對于依法、科學(xué)、精準治污及促進地方綠色發(fā)展的作用，形成一套可復(fù)制、可推廣的模式。實施該模式時，可考慮約定省域生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量保護目標和相應(yīng)的獎懲措施。獎勵措施包括生態(tài)環(huán)境部需兌現(xiàn)的具體優(yōu)惠政策和資金獎勵措施，懲戒機制包括負面評價、區(qū)域限批、生態(tài)補償和專項獎勵資金扣罰等。

推進流域與區(qū)域的專門立法或者協(xié)同立法，通過體制、制度和機制的集成創(chuàng)新促進實際問題的解決

2014年4月《環(huán)境保護法》修訂后，我國生態(tài)環(huán)保法律體系進入了以生態(tài)文明為指導(dǎo)的全面升級時代。如現(xiàn)有的普適性一般立法無法解決具體領(lǐng)域、區(qū)域和流域的特殊生態(tài)環(huán)境問題，則應(yīng)對現(xiàn)有立法規(guī)定的體制、制度和機制開展整合甚至集成創(chuàng)新，如設(shè)立符合各流域和區(qū)域生態(tài)環(huán)保目標與區(qū)域定位的生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)準入負面清單，體現(xiàn)其因地制宜性、可適用性和有效性。基于此，“十三五”時期針對長江的生態(tài)環(huán)境問題制定了《長江保護法》。“十四五”時期，需針對黃河、淮河、遼河、松花江、海河、太湖等大江大河大湖的特殊生態(tài)環(huán)保和綠色發(fā)展問題，制定《黃河保護與治理法》等專門法律或者條例；針對京津冀地區(qū)、長三角地區(qū)、汾渭平原和成渝地區(qū)，制定大氣環(huán)境保護特別法律或者條例，如《京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護法》等。

按照流域與區(qū)域生態(tài)環(huán)保目標設(shè)立生態(tài)環(huán)境標準，體現(xiàn)生態(tài)環(huán)保工作的針對性和因地制宜性

為了促進全國生態(tài)環(huán)境保護工作的均衡性，須制定在全國具有普適性的生態(tài)保護、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境質(zhì)量、污染物排放等標準。對于一些跨省級行政區(qū)域的流域和空間區(qū)域，如長江、黃河、淮河和京津冀、長三角、汾渭平原、成渝地區(qū)等，國家普適性標準的適用難以體現(xiàn)這些具體流域和區(qū)域污染防治工作的難易程度；流域和區(qū)域內(nèi)的一些省份實施了嚴格的地方標準，但是難以適用于流域和區(qū)域內(nèi)的其他地區(qū)，難以全部提升全流域污染防治的整體要求。

“十四五”時期，有必要修改《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等法律，規(guī)定生態(tài)環(huán)境部按照各跨省流域和區(qū)域的生態(tài)環(huán)保和經(jīng)濟社會發(fā)展等實際情況，制定適用于全流域和區(qū)域且嚴于國家標準的環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準；針對大流域的跨省支流，規(guī)定嚴于干流標準的水質(zhì)量標準和水污染物排放標準。這樣既有利于提升各流域和區(qū)域生態(tài)環(huán)保工作的充分性，減少全國普適性立法在流域和區(qū)域的實施成本，也有利于統(tǒng)一流域的執(zhí)法尺度。

實行“法定義務(wù)+企業(yè)承諾”履行制度，因企制宜地落實各生產(chǎn)經(jīng)營單位的生態(tài)環(huán)保責(zé)任

目前，一些區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境容量資源和污染物集中處置資源已經(jīng)有限，只有生產(chǎn)經(jīng)營單位額外作出立法強制規(guī)定之外的針對性承諾，如建設(shè)固體廢物集中收集和處置設(shè)施、產(chǎn)能置換、煤炭等量替換、排污指標購買、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、企業(yè)搬遷、全面守法、信息公開、重污染情況下的限產(chǎn)停產(chǎn)、違法后果等，生態(tài)環(huán)境主管部門才能批準企業(yè)的建設(shè)和運行。企業(yè)獲批或者運行后，一旦違反承諾，就應(yīng)依據(jù)承諾文件承擔(dān)法律責(zé)任。李克強總理在2020年12月9日的國務(wù)院常務(wù)會議上，針對排污許可管理指出必須強化企業(yè)承諾制。

“十四五”時期，修改環(huán)境影響評價、生態(tài)環(huán)境許可證審批、企業(yè)整改驗收等相關(guān)的立法時，建議普遍推行“法定義務(wù)+企業(yè)承諾”履行制度，將區(qū)域的生態(tài)環(huán)境管控實際與企業(yè)的實際情況相結(jié)合，既體現(xiàn)法律強制規(guī)定的普適性，也體現(xiàn)企業(yè)生態(tài)環(huán)境管理的差異化；既盡可能保障各企業(yè)正常開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，也提升區(qū)域生態(tài)環(huán)保的守法度。在企業(yè)履行法律規(guī)定的強制性義務(wù)和自己依法作出的承諾外，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)制定激勵措施，鼓勵企業(yè)自愿承擔(dān)其他的生態(tài)環(huán)保責(zé)任，如減排更多的污染物、減少煤炭消費總量、減少單位產(chǎn)品碳排放量，公開非強制性的生態(tài)環(huán)境信息等。

發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的作用，總結(jié)和推廣基層自治經(jīng)驗，促進生態(tài)環(huán)境國家治理

“十四五”時期，需進一步發(fā)揮市場機制對自然資源、生態(tài)資源和環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的調(diào)節(jié)作用。如可在需求量不一的省域間開展煤炭總量指標交易制度，盤活總量指標，確保全國煤炭消耗總量得到有效控制的同時，提升交易雙方的經(jīng)濟活躍度。市場機制如能調(diào)節(jié)的生態(tài)環(huán)保事項，政府可以建立規(guī)則予以指導(dǎo)；市場機制如失靈的，政府須依據(jù)規(guī)則介入。只有這樣，才能減少生態(tài)環(huán)保部門的監(jiān)管成本和企業(yè)的守法成本，提升生態(tài)環(huán)境資源的配置效率。

“十三五”時期，一些地方探索了靈活且有效的環(huán)保工作辦法，如浙江省的生態(tài)環(huán)境議事廳是新時代社會治理的一項創(chuàng)新，通過社區(qū)居民或者居民代表對具體生態(tài)環(huán)保事項的討論和協(xié)商，既促進了執(zhí)法監(jiān)管部門的有效執(zhí)法及企業(yè)自覺守法和改造提升，又提高了群眾的生態(tài)環(huán)保意識；既改善了最普惠的生態(tài)環(huán)境民生福祉，促進了經(jīng)濟的發(fā)展，又把矛盾化解在了基層，促進了社會和諧?！笆奈濉睍r期，建議修改生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)，或者由生態(tài)環(huán)境等有關(guān)部門出臺指導(dǎo)意見推廣這些成功的做法，規(guī)范協(xié)商的度和程序，銜接議事與守法、執(zhí)法的關(guān)系，促進生態(tài)環(huán)境國家治理的長效和規(guī)范化發(fā)展。