2021年11月2日，《中共中央 國務院關于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》（以下簡稱《意見》）就加強新污染物治理工作做出部署：“加強新污染物治理。制定實施新污染物治理行動方案。針對持久性有機污染物、內(nèi)分泌干擾物等新污染物，實施調(diào)查監(jiān)測和環(huán)境風險評估，建立健全有毒有害化學物質(zhì)環(huán)境風險管理制度，強化源頭準入，動態(tài)發(fā)布重點管控新污染物清單及其禁止、限制、限排等環(huán)境風險管控措施?！蓖瑫r，《意見》在主要目標中要求，到2025年，新污染物治理能力明顯增強。

新污染物環(huán)境風險特征及治理緊迫性

（一）黨中央國務院高度重視新污染物治理工作

當前，我國大氣、水、土壤環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，“天藍水清”正在成為現(xiàn)實。與此同時，持久性有機污染物、環(huán)境內(nèi)分泌干擾物、抗生素等新污染物正逐步受到廣泛關注。

近年來，習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會、中央政治局集體學習、中央深改委會議等多個重要場合，反復強調(diào)新污染物治理，從“對新的污染物治理開展專項研究”，到“重視新污染物治理”，再到“加強新污染物治理”，對新污染物治理工作的要求逐步深入，力度不斷加大，治理工作的緊迫性凸顯出來。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要也提出了關于“重視新污染物治理”和“健全有毒有害化學物質(zhì)環(huán)境風險管理體制”的要求。

（二）新污染物的特點突出，治理難度大

目前，國際國內(nèi)尚無關于新污染物的權威定義?？茖W界比較關注在危害特性或致毒機理等方面有待進一步深入探究的新污染物。從保障國家生態(tài)環(huán)境安全和人民群眾身體健康的角度來看，可以認為新污染物是指新近發(fā)現(xiàn)或者被關注，對生態(tài)環(huán)境或者人體健康存在較大風險，但尚未納入管理或者現(xiàn)有管理措施不足以有效防控其風險的有毒有害化學物質(zhì)等。有毒有害化學物質(zhì)的生產(chǎn)和使用是新污染物的主要來源。

新污染物具有兩大特點：

第一個特點是“新”。新污染物種類繁多，目前全球關注的新污染物超過20大類，每一類又包含數(shù)十或上百種化學物質(zhì)。隨著對化學物質(zhì)環(huán)境和健康危害認識的不斷深入以及環(huán)境監(jiān)測技術的不斷發(fā)展，可被識別出的新污染物還會持續(xù)增加，因此，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署對新污染物采用了“Emerging pollutants”這個詞，體現(xiàn)了新污染物將會不斷新增的特點。

第二個特點是“環(huán)境風險大”。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是危害嚴重性。新污染物多具有器官毒性、神經(jīng)毒性、生殖和發(fā)育毒性、免疫毒性、內(nèi)分泌干擾效應、致癌性、致畸性等多種生物毒性，其生產(chǎn)和使用往往與人類生活息息相關，對生態(tài)環(huán)境和人體健康很容易造成嚴重影響。

二是風險隱蔽性。多數(shù)新污染物的短期危害不明顯，即便在環(huán)境中存在或已使用多年，人們并未將其視為有害物質(zhì)，而一旦發(fā)現(xiàn)其危害性時，它們已經(jīng)通過各種途徑進入環(huán)境介質(zhì)中。

三是環(huán)境持久性。新污染物多具有環(huán)境持久性和生物累積性，可長期蓄積在環(huán)境中和生物體內(nèi)，并沿食物鏈富集，或者隨著空氣、水流長距離遷移。

四是來源廣泛性。我國現(xiàn)有化學物質(zhì)約4.5萬余種，每年還新增上千種新化學物質(zhì)，這些化學物質(zhì)在生產(chǎn)、加工使用、消費和廢棄處置的全過程都可能存在環(huán)境排放，還可能來源于無意產(chǎn)生的污染物或降解產(chǎn)物。

五是治理復雜性。對于具有持久性和生物累積性的新污染物，即使達標排放,以低劑量排放進入環(huán)境，也將在生物體內(nèi)不斷累積并隨食物鏈逐漸富集，進而危害環(huán)境生物和人體健康。因此，以達標排放為主要手段的常規(guī)污染物治理，無法實現(xiàn)對新污染物的全過程環(huán)境風險管控。此外，新污染物涉及行業(yè)眾多，產(chǎn)業(yè)鏈長，替代品和替代技術不易研發(fā)，需多部門跨界協(xié)同治理。

目前，國內(nèi)外對新污染物關注度高，相關的文獻報告很多。文獻顯示，我國部分地區(qū)大氣、水、土壤中相繼監(jiān)測出較高含量的環(huán)境內(nèi)分泌干擾物、抗生素、微塑料等新污染物。作為全氟化合物生產(chǎn)和使用大國，我國珠三角、長三角等地區(qū)全氟化合物類持久有機污染物的污染程度不容忽視。我國抗生素年使用量高達18萬噸，約占全球50%。作為化學品生產(chǎn)和使用大國，我國潛在的新污染物環(huán)境與健康風險隱患大，事關生態(tài)環(huán)境安全、人民群眾健康和生活質(zhì)量，以及中華民族繁衍生息，正逐步成為當前制約大氣、水、土壤環(huán)境質(zhì)量持續(xù)深入改善的新難點之一，亟待加強治理。

新污染物治理工作進展及面臨的挑戰(zhàn)

（一）新污染物治理工作進展

多年來，生態(tài)環(huán)境部在有毒有害化學物質(zhì)環(huán)境風險管理方面開展了不少工作，為新污染物治理積累了經(jīng)驗。一是加強制度體系建設，推動有毒有害化學物質(zhì)環(huán)境風險管理條例的立法工作。會同國家衛(wèi)生健康委印發(fā)《化學物質(zhì)環(huán)境風險評估技術方法框架性指南（試行）》，明確開展化學物質(zhì)對環(huán)境和經(jīng)環(huán)境暴露的健康風險評估的技術方法。二是會同國家衛(wèi)生健康委、工業(yè)和信息化部，印發(fā)兩批《優(yōu)先控制化學品名錄》，列入40種類應優(yōu)先控制的化學物質(zhì)，并持續(xù)推進環(huán)境風險管控。三是會同國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部等17個部委，組織落實《斯德哥爾摩公約》《水俁公約》，限制、禁止了一批公約管控的有毒有害化學物質(zhì)的生產(chǎn)和使用，減少了這些化學物質(zhì)的環(huán)境風險。四是持續(xù)開展新化學物質(zhì)環(huán)境管理登記工作，建立源頭管理的“防火墻”，防止具有不合理環(huán)境風險的新化學物質(zhì)進入經(jīng)濟社會活動和生態(tài)環(huán)境。五是對化學物質(zhì)生產(chǎn)使用集中的行業(yè)開展了化學物質(zhì)生產(chǎn)使用調(diào)查，了解掌握部分化學物質(zhì)的種類、用途、生產(chǎn)使用量等基本信息。

此外，針對抗生素產(chǎn)生的耐藥基因在菌群間轉(zhuǎn)移所引發(fā)的健康風險，國家衛(wèi)生健康委等有關部門已經(jīng)在《遏制細菌耐藥國家行動計劃》下開展了大量工作，加強了對抗生素的管理。

（二）新污染物治理工作面臨的挑戰(zhàn)

現(xiàn)有治理工作為落實《意見》相關工作部署，全面開展新污染物精準篩查、科學評估和環(huán)境風險管控奠定了一定基礎。然而，總體來看，我國新污染物治理起步較晚，仍處在發(fā)展階段，存在諸多短板。

1.環(huán)境風險管理的法律法規(guī)缺位

美國、日本等發(fā)達國家在20世紀六七十年代已頒布化學物質(zhì)環(huán)境管理專門法律法規(guī)，倒逼化工等行業(yè)綠色發(fā)展，有效促進了新污染物環(huán)境風險管控，但同時造成許多跨國企業(yè)將排放新污染物的產(chǎn)能向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移。菲律賓、越南、土耳其等發(fā)展中國家也陸續(xù)頒布化學物質(zhì)環(huán)境管理專門法規(guī)。

我國是化學品生產(chǎn)使用大國，但尚未頒布化學物質(zhì)環(huán)境管理專門法規(guī)，新污染物環(huán)境風險評估與管控缺乏法律依據(jù)。一是要求生產(chǎn)、使用或排放有毒有害化學物質(zhì)的企業(yè)落實信息報告和環(huán)境風險防控主體責任缺乏法律授權；二是對作為新污染物環(huán)境污染源頭的有毒有害化學物質(zhì)實施強制性淘汰和限用措施缺乏法律授權。因此，亟須盡快頒布化學物質(zhì)環(huán)境管理專門法律法規(guī)，通過法律手段依法開展新污染物治理。

2.新污染物治理體制機制不健全

新污染物治理是一項系統(tǒng)工程，涵蓋有毒有害化學物質(zhì)危害測試、環(huán)境風險評估、綠色替代品研發(fā)推廣、產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整、落后產(chǎn)品和產(chǎn)能淘汰、污染物排放控制等多個方面，并涵蓋一般工業(yè)化學品、藥品、農(nóng)藥、獸藥等多個類別，有效治理新污染物需要多個部門協(xié)調(diào)配合，實施綜合系統(tǒng)治理。然而，目前各相關部門間尚未建立新污染物治理的跨部門協(xié)調(diào)機制，管理工作分散，部門間法律法規(guī)協(xié)調(diào)和制度銜接不夠，難以形成合力。同時，地方相關管理部門對新污染物治理和常規(guī)污染物治理的關系以及治理思路和要求尚未形成清晰統(tǒng)一的認識，地方屬地責任不明確，未形成“中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣落實”的工作機制。

3.新污染物治理工作缺乏頂層設計

我國新污染物種類繁多、分布廣泛，環(huán)境與健康風險隱患大。近年來，雖已開展化學物質(zhì)生產(chǎn)使用調(diào)查、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境風險評估，先后制定發(fā)布兩批《優(yōu)先控制化學品名錄》，但相關工作頂層設計不足，新污染物治理還缺乏長效機制和系統(tǒng)謀劃，尚未建立涵蓋危害識別、調(diào)查監(jiān)測、環(huán)境風險評估、環(huán)境風險管控的新污染物綜合治理體系。

4.環(huán)境風險管理工作基礎薄弱

實施新污染物治理需要相對完整的環(huán)境風險評估與管控技術方法、模型、數(shù)據(jù)庫等技術工具的支撐?，F(xiàn)階段，我國新污染物治理的工作基礎仍十分薄弱，化學物質(zhì)危害信息嚴重缺失，化學物質(zhì)環(huán)境風險評估與管控技術標準體系尚未建立，計算毒理發(fā)展緩慢，化學物質(zhì)測試與環(huán)境監(jiān)測方法不完善，成為新污染物治理的重要制約因素。

5.環(huán)境風險評估與管控科研支撐能力不足

開展新污染物環(huán)境風險管控對科技支撐要求較高。新污染物種類繁多、危害機理復雜、在環(huán)境中遷移轉(zhuǎn)化和歸趨過程復雜、污染控制難度大、綠色替代品研發(fā)技術要求高。目前，我國在新污染物的危害識別、暴露預測、環(huán)境風險評估、綠色替代、污染控制等領域的研究基礎薄弱，并缺少系統(tǒng)部署，嚴重制約了新污染物環(huán)境風險的科學評估和精準管控。

新污染物治理思路和主要任務

針對新污染物環(huán)境風險隱蔽、種類繁多、常規(guī)管控效率不高等特點，開展新污染物治理，應當實施以環(huán)境風險預防為主的治理策略，構建以“篩”“評”“控”為主線的防控思路。其中，“篩”和“評”是方法和基礎，“控”是目的和手段，前者決定后者的內(nèi)容。

具體來說，“篩”，就是結(jié)合環(huán)境與健康危害以及環(huán)境暴露情況，從數(shù)以萬計的在產(chǎn)在用化學物質(zhì)中選出潛在環(huán)境風險較大的污染物，納入優(yōu)先開展環(huán)境風險評估的范圍；“評”，就是針對篩選出的優(yōu)先評估化學物質(zhì)，對其生產(chǎn)、加工使用、消費和廢棄處置全生命周期進行科學的環(huán)境風險評估，精準錨定其中對環(huán)境與健康具有較大風險的化學物質(zhì)作為重點管控對象；“控”，就是對于經(jīng)“篩”和“評”確定的重點管控對象，實施以源頭淘汰限制為主、兼顧過程減排和末端治理的全過程綜合管控措施，有效管控其環(huán)境風險。

基于問題導向，加強新污染物治理，要堅持系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理，以有效防范新污染物環(huán)境與健康風險為核心，突出精準、科學、依法治污，遵循全生命周期環(huán)境風險管理理念。新污染物治理可以從以下幾個方面著手：

一是落實《意見》關于建立健全有毒有害化學物質(zhì)環(huán)境風險管理制度的工作要求，完善法規(guī)制度，出臺有毒有害化學物質(zhì)環(huán)境風險管理條例；健全新污染物治理體系，建立跨部門協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌推進新污染物治理工作；按照中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣落實的原則，落實新污染物治理屬地責任。

二是開展調(diào)查監(jiān)測，評估新污染物環(huán)境風險狀況，動態(tài)發(fā)布重點管控新污染物清單。

三是對新污染物實施全過程環(huán)境風險管控，包括源頭管控為主、兼顧過程減排和末端治理的綜合管控措施，以及大氣、水、土壤等多環(huán)境介質(zhì)協(xié)同治理。源頭管控重點是全面落實新化學物質(zhì)環(huán)境管理以及農(nóng)藥、醫(yī)藥等管理登記制度，嚴格實施新污染物淘汰和限用措施。

四是加大科技支撐，包括對抗生素、微塑料等危害機理尚不清晰、環(huán)境風險評估技術尚不完善的新污染物，急需加強科研投入。

同時，在“十四五”期間，應聚焦一批國內(nèi)外公認的且環(huán)境與健康風險已經(jīng)顯現(xiàn)的新污染物，集中攻關，制定重點管控新污染物清單，實施禁止、限用、限排等環(huán)境風險管控措施，解決突出的環(huán)境風險隱患。

當前，為落實《意見》相關要求，生態(tài)環(huán)境部正會同有關部門組織制定《新污染物治理行動方案》。新污染物治理將進入深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的重要議事日程。

加強新污染物治理，是落實習近平總書記重要指示批示精神的重大行動，是拓寬和延伸深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的具體體現(xiàn)，也是繼霧霾、黑臭之后，“十四五”乃至今后一個時期生態(tài)環(huán)境保護的重點工作任務和必須啃的“硬骨頭”之一，必將開啟我國環(huán)境風險管理新征程。

作者系生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院院長、中國工程院院士

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