2017年修訂的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》自2017年10月1日起施行以來，關(guān)于需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格，建設(shè)項目即投入生產(chǎn)或者使用（以下簡稱“未驗先投”）違法行為的處罰，在新舊條例過渡期間如何適用法律，實踐中存在較大爭議。我部研究起草了《關(guān)于“未驗先投”違法行為行政處罰法律適用若干問題的意見（征求意見稿）》（見附件1）?，F(xiàn)公開征求意見。

各機關(guān)團體、企事業(yè)單位和個人均可參照反饋意見建議格式（見附件2）提出意見和建議。有關(guān)意見請書面反饋我部（電子文檔請同時發(fā)至聯(lián)系人郵箱）。征求意見截止時間為2019年8月2日

聯(lián)系人：法規(guī)與標準司 楊丹鈺 （010）66556614

通信地址：北京市西城區(qū)西直門南小街115號

郵編：100035

傳真：（010）66556654

郵箱：li.mingxia@mee.gov.cn

附件：1.關(guān)于“未驗先投”違法行為行政處罰法律適用若干問題的意見（征求意見稿）

2.反饋意見建議格式

生態(tài)環(huán)境部法規(guī)與標準司

2019年6月28日

附件1：

關(guān)于“未驗先投”違法行為行政處罰法律適用若干問題的意見（征求意見稿）

2017年修訂的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》（自2017年10月1日起施行，以下簡稱新條例）施行以來，關(guān)于需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格，建設(shè)項目即投入生產(chǎn)或者使用（以下簡稱“未驗先投”）違法行為的處罰，在新舊條例過渡期間如何適用法律，實踐中存在較大爭議。經(jīng)研究，現(xiàn)就新舊條例過渡期間“未驗先投”違法行為行政處罰有關(guān)法律適用問題，提出以下意見。

一、總體適用規(guī)則

（一）有關(guān)法律規(guī)定

新條例第二十三條第一款規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格，建設(shè)項目即投入生產(chǎn)或者使用，或者在環(huán)境保護設(shè)施驗收中弄虛作假的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，或者報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，責(zé)令關(guān)閉?！?

修訂前的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》（自1998年11月29日起施行，2017年10月1日廢止，以下簡稱舊條例）第二十八條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，建設(shè)項目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，由審批該建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以處10萬元以下的罰款?！?

（二）法律適用總體規(guī)則

關(guān)于新舊法律規(guī)范銜接適用的基本規(guī)則，最高人民法院于2004年5月18日印發(fā)的《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》（法[2004]96號，以下簡稱《紀要》）明確提出：“根據(jù)行政審判中的普遍認識和做法，行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前，具體行政行為作出在新法施行以后，人民法院審查具體行政行為的合法性時，實體問題適用舊法規(guī)定，程序問題適用新法規(guī)定，但下列情形除外：(一)法律、法規(guī)或規(guī)章另有規(guī)定的；(二)適用新法對保護行政相對人的合法權(quán)益更為有利的；(三)按照具體行政行為的性質(zhì)應(yīng)當適用新法的實體規(guī)定的?！?

根據(jù)《紀要》確定的上述法律適用規(guī)則，“未驗先投”違法行為發(fā)生在新條例施行以前，行政處罰決定在新條例施行以后作出的，原則上應(yīng)當適用舊條例規(guī)定，但是適用新條例對保護行政相對人的合法權(quán)益更為有利的除外。

二、有關(guān)具體情形的法律適用

（一）新條例施行期間存在“未驗先投”違法行為的，適用新條例進行處罰

新條例施行期間存在“未驗先投”違法行為，即建設(shè)項目在2017年10月1日以后（含當日）存在“未驗先投”違法行為的，包括 “未驗先投”違法行為發(fā)生在舊條例施行期間，一直連續(xù)或繼續(xù)到新條例施行之后的，不屬于《紀要》規(guī)定的“行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前”的情形，不涉及新舊條例的選擇適用問題，應(yīng)當適用新條例作出行政處罰。

上述法律適用規(guī)則，不受具體案件立案時間的影響。也就是說，新條例施行期間存在“未驗先投”違法行為的，無論立案時間在2017年10月1日之前或之后（含當日），都應(yīng)當適用新條例作出行政處罰。

（二）“未驗先投”違法行為在新條例施行前終了的，應(yīng)當按照《紀要》規(guī)定的原則進行處罰

“未驗先投”違法行為在新條例施行前終了，即2017年10月1日以前即告終了的，屬于《紀要》規(guī)定的“行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前”的情形。行政處罰決定在新條例施行后作出的，原則上應(yīng)當適用舊條例，但是適用新條例對保護行政相對人的合法權(quán)益更為有利的除外。

實踐中，對適用新條例是否對保護行政相對人合法權(quán)益更有利存有爭議的，處罰機關(guān)可以根據(jù)案件具體情況提出法律適用意見，并將法律適用意見以及適用新舊條例各自的法律后果，通過陳述、申辯權(quán)告知程序，向被處罰人作出解釋說明。被處罰人可以針對處罰機關(guān)的法律適用意見進行陳述、申辯，提出自己認為對保護其合法權(quán)益更有利的法律適用意見。被處罰人經(jīng)有效告知仍未明確表達有關(guān)意見的，處罰機關(guān)可以按照事先告知申請人的法律適用意見作出行政處罰。

（三）建設(shè)項目環(huán)境影響評價類別依法發(fā)生變化時的法律適用

在行政處罰決定作出前，建設(shè)項目環(huán)境影響評價類別已經(jīng)依法從環(huán)境影響報告書、報告表改為環(huán)境影響登記表的，對建設(shè)項目原來存在的“未驗先投”行為，不再予以處罰。

上述不再予以處罰的情形，不受該建設(shè)項目是否曾取得環(huán)境影響評價批復(fù)，以及環(huán)境影響評價批復(fù)中是否要求須進行環(huán)境保護設(shè)施竣工驗收的影響，亦不受立案時建設(shè)項目環(huán)境影響評價類別是否已經(jīng)依法變化的影響。

在行政處罰決定作出前，建設(shè)項目環(huán)境影響評價類別已經(jīng)依法從環(huán)境影響報告書、報告表改為環(huán)境影響登記表的，對建設(shè)項目原來存在的未依法報批、未依法重新報批或者未依法報請重新審核建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、報告表，擅自開工建設(shè)的違法行為，亦不再予以處罰。建設(shè)單位未依法備案建設(shè)項目環(huán)境影響登記表的，依照環(huán)境影響評價法第三十一條第三款的規(guī)定處罰。

我部之前印發(fā)的相關(guān)解釋或者文件，與本意見不一致的，以本意見為準。