“垃圾分類”這個概念，被提出已經(jīng)有20余年。然而，直到近兩三年，垃圾分類才開始廣泛進入大眾視野，并不斷加強。

不過，盡管如此，對于垃圾分類如何在一個城市區(qū)域，或者整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域穩(wěn)定運行；解構(gòu)混合垃圾治理，構(gòu)建垃圾分類治理體系，實現(xiàn)一定指標化的循環(huán)再利用；將垃圾分類治理納入公共管理體系的一部分，實現(xiàn)常態(tài)化、可持續(xù)管理等等問題，卻仍舊面臨重重挑戰(zhàn)。

2000年以后，快速城市化，垃圾逐年增長的過程中，垃圾分類沒有真正落地，沒能成為城市垃圾治理的主導(dǎo)政策。而焚燒混合垃圾這種末端處置方式占據(jù)上風(fēng)，在過去近20年的發(fā)展中，成為垃圾管理中的主要依賴。根本原因是垃圾管理政策中，對垃圾焚燒的各種支持。

垃圾分類是綜合性的廢棄物治理的思路，旨在建立在源頭垃圾產(chǎn)生的地方，實現(xiàn)分類投放，并最大程度實現(xiàn)無害化和資源化，以及全民參與的社會機制。垃圾焚燒則是末端處置的一種思路，會使垃圾處置排放復(fù)雜化，將固體污染絕大部分轉(zhuǎn)化成氣態(tài)污染，占據(jù)空氣污染的空間。 圖：垃圾處理優(yōu)先次序原則

從廢棄物管理的角度來講，“垃圾分類”和“垃圾焚燒”兩者本不應(yīng)該放在一個層面來對比或者討論。但是，如果不談兩者的關(guān)系，無法全面理解垃圾分類過去20年為何始終無法實現(xiàn)的背后因素。

并存中的“勝者”

2000年開始，我國正式提出垃圾分類試點工作。第一波試點包括了北京在內(nèi)的8個城市。幾乎同一時期，另外一條末端混合處置導(dǎo)向的垃圾治理模式——垃圾焚燒的規(guī)劃開始出現(xiàn)在中國一線城市和沿海發(fā)達地區(qū)的垃圾末端處置設(shè)施配置中。

垃圾分類第一波實踐的最后結(jié)局大家有目共睹，無疾而終，現(xiàn)在已經(jīng)無跡可尋。在接下來的十幾年里，到2017年之前，一線城市北、上、廣、深，再到部分省會城市，不止一次開展垃圾分類工作。有的是要試點，有的甚至是提出要全市區(qū)域開展垃圾分類。但沒有一個城市或者區(qū)域在2017年之前，真正落實垃圾分類體系建設(shè)，也不具備垃圾分類所需的各種管理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。垃圾分類一直停留在口頭上，或者在試點小區(qū)擺放垃圾桶。不僅是垃圾分類所需的基礎(chǔ)設(shè)施——分類投放、分類收運和分類處理的硬件不到位，垃圾分類治理的管理體系也停留在表面。

2011年前后，北京和廣州等地，相繼通過了和垃圾分類直接相關(guān)的一些管理條例。比如，2011年，北京發(fā)布《北京市生活垃圾管理條例》。條例對垃圾分類的責(zé)任主體做了明確說明。但是，直到2019年，《北京市生活垃圾管理條例》重新修訂，并明確提出2020年5月1日正式實施，北京市關(guān)于垃圾分類的工作才逐漸落實。但相較于9年前，北京日垃圾焚燒量已由3000余噸增長到16000多噸。在建的垃圾焚燒項目會讓北京的垃圾焚燒量繼續(xù)增加。而垃圾分類后，占總量50%以上的易腐爛垃圾的生化處理設(shè)施，比如堆肥場，處理能力卻一直沒有增加，現(xiàn)在依然是2006年的3600噸/日。

如此之下，即使實現(xiàn)源頭社區(qū)全面動員，居民在家里做好干濕垃圾分類投放，后端分類處置設(shè)施的缺失只能讓分好類的垃圾混合起來處理。

盡管2006年之后，不同地區(qū)的民眾，對混合垃圾焚燒表達了強烈的不同意見。但2009年之后，混合垃圾焚燒主導(dǎo)的末端處置設(shè)施，仍舊占據(jù)了上風(fēng)逐漸成為垃圾治理的主導(dǎo)性的，在很多城市和地區(qū)，甚至成為唯一性的處置設(shè)施。

在可再生能源補貼等機制的激勵下，垃圾焚燒從一線城市到二三線城市，再到現(xiàn)在的縣級區(qū)域，一路高歌猛進。從2010年到2020年，僅僅十年時間，垃圾焚燒廠的數(shù)量增加了近300座。

為垃圾焚燒加持的不止有可再生能源電價補貼和各地自由定價的垃圾焚燒處理費，還有項目建設(shè)的用地和其他政策審批的綠色通道等。比如北京在2010年建設(shè)的，日焚燒量3000噸的魯家山垃圾焚燒項目，就進入北京市“折子”工程，享受各種綠色通道。

當(dāng)然，垃圾焚燒能夠在全國600多個城市強力推進的根本，是在垃圾治理的五年計劃中。從十一五計劃到十三五計劃，對垃圾焚燒都有明確的推進目標。垃圾焚燒項目的建設(shè)，成為各地垃圾治理的核心考核指標之一。比如在十三五規(guī)劃中，關(guān)于垃圾焚燒的部分，明確提出，垃圾焚燒要實現(xiàn)全國50%以上的比例。而垃圾分類，在五年規(guī)劃中，出現(xiàn)的篇幅較小，也不是強制性的管理計劃。

混合垃圾焚燒在政策的支持下，在各個城市占據(jù)了主導(dǎo)地位，給我們的垃圾分類，以及探索可持續(xù)的廢棄物治理到底帶來了什么樣的影響和障礙？

混合垃圾焚燒是分類的絆腳石

混合垃圾焚燒占據(jù)主導(dǎo)地位帶來了幾個嚴重后果。

一、混合垃圾處置的思維繼續(xù)占據(jù)垃圾管理的主導(dǎo)地位，可持續(xù)的廢物治理方式，比如“無廢城市”這種可持續(xù)的廢物治理思路的提出整整滯后了十幾年。如此，可以實現(xiàn)垃圾分類、循環(huán)的處置設(shè)施，不管是規(guī)劃和建設(shè)，還是實施，都被一再推遲。

二、垃圾焚燒設(shè)施的存在，讓垃圾分類等可持續(xù)廢棄物治理，一再被推遲，一直停留在表面。“垃圾這么多，不燒怎么辦”成為發(fā)展垃圾焚燒的主要借口之一。因此，很多城市提出全量焚燒的戰(zhàn)略，比如深圳市。規(guī)劃中，或者在建設(shè)的垃圾焚燒設(shè)施，處理能力能夠涵蓋一個城市的垃圾產(chǎn)生量。這直接導(dǎo)致管理者產(chǎn)生了一種錯覺，垃圾可以一燒了之，沒有后顧之憂了。垃圾管理只需要走直線就可以了，產(chǎn)生者產(chǎn)生垃圾后，環(huán)衛(wèi)部門清運出來，送到垃圾焚燒廠，燒完后，垃圾“不見了”。然而，混合垃圾焚燒產(chǎn)生的污染，以及由此產(chǎn)生的經(jīng)濟、社會和生態(tài)代價，卻都被隱藏了。 來源：《北京市城市生活垃圾焚燒社會成本評估報告》

如此一來，垃圾分類只需要說說就可以了，不需要扎扎實實推進。以北京為例，2008年奧運會之后，再次提出垃圾分類試點的思路，從2009年的600個社區(qū)，到2010年的1200個社區(qū)，到2013年，全市75%的社區(qū)實現(xiàn)垃圾分類。這些數(shù)字，只是數(shù)字，沒有任何實質(zhì)內(nèi)容的發(fā)生。這些社區(qū)的垃圾照舊混合投放，混合處理。

而未來幾年，北京的垃圾焚燒日處理能力將達到2.5萬噸。根據(jù)北京目前人口的規(guī)模，垃圾日產(chǎn)生量也是2.5萬噸左右。

三、始終無法實現(xiàn)全民參與垃圾分類治理。

一個城市，當(dāng)它產(chǎn)生的垃圾都可以被清走，垃圾有“去處”，那么垃圾問題就不會出現(xiàn)在公共話語中，人們不需要面對和討論它。我們成功做到了“眼不見為凈”。這樣，丟一袋垃圾，和丟10袋垃圾沒有區(qū)別。我們都不會感到痛，感覺不到混合垃圾處置的各種代價。當(dāng)我們不需要為垃圾問題煩惱時，我們就不會想到目前的垃圾丟出去有問題，需要作出改變。

哪個更貴？

垃圾焚燒的發(fā)展，不止在城市里快速發(fā)展，在鄉(xiāng)村的垃圾治理中，也逐漸占據(jù)支配地位。也是在過去20年間，鄉(xiāng)村垃圾問題逐漸凸顯。在十一五和十二五期間，垃圾焚燒在城市完成初步占領(lǐng)市場后。十三五期間，隨著城鄉(xiāng)一體化垃圾治理思路的出現(xiàn)，垃圾焚燒開始走向縣級城市。

隨著鄉(xiāng)村振興的實施，農(nóng)村人居環(huán)境改善被提上了新的日程。而擺在在農(nóng)村環(huán)境改善首位的，就是垃圾管理。要清理過去20余年鄉(xiāng)村積存的垃圾，加上每年不斷增長的垃圾產(chǎn)生量，和1990年代城市面臨的垃圾快速增長的局面是極其相似。

隨著鄉(xiāng)村垃圾主管部門移到住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（以下簡稱住建部），以及2015年《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門關(guān)于全面推進農(nóng)村垃圾治理的指導(dǎo)意見》等文件的發(fā)布，鄉(xiāng)村垃圾管理的方向定了，就是和城市接軌。鄉(xiāng)村收集的垃圾，要統(tǒng)一送到縣級區(qū)域的垃圾處理設(shè)施里。因此，縣級垃圾處理設(shè)施的垃圾增長了至少兩倍。因為在縣級區(qū)域，鄉(xiāng)村人口至少是城區(qū)的兩倍。因此，在過去幾年中，各地縣級城市大力上馬垃圾焚燒項目。同時，城鄉(xiāng)一體化的環(huán)衛(wèi)市場在鄉(xiāng)村也全面開花。

但是，鄉(xiāng)村必定不同于城市。鄉(xiāng)村有廣闊的土地，又保有農(nóng)業(yè)種植，這是占垃圾總量50%以上易腐爛垃圾可以就近堆肥處理的天然優(yōu)勢。這些易腐爛垃圾甚至不需要外運出村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，就可以實現(xiàn)無害化處理，并和當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)種植體系，實現(xiàn)有機結(jié)合。

過去20年來，在城市一級，除了2019年開始，上海全區(qū)域?qū)嵤├诸愔卫?，隨著時間的推移，可以慢慢說清楚垃圾分類治理的思路，以及帶來的經(jīng)濟、社會和生態(tài)變化。但是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，全國各地已經(jīng)出現(xiàn)了一批實踐垃圾分類的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。他們作為一個區(qū)域治理的單元，基本可以說清楚垃圾分類產(chǎn)生的經(jīng)濟、社會和生態(tài)影響。

以江西省上饒市廣豐區(qū)東陽鄉(xiāng)為例，2018年12月開始第一個村莊的垃圾分類，到2019年5月底，全鄉(xiāng)12個行政村，7800多戶家庭都開始實行干濕垃圾分類投放。2019年6月到2020年5月，相較于上一年垃圾外運到上饒市垃圾填埋場的量，每月保持減少50%以上。

同時，根據(jù)鄉(xiāng)政府的經(jīng)濟支出統(tǒng)計，對比混合垃圾收運，2019年垃圾分類初期，算上垃圾桶、分類收集車和堆肥場等垃圾分類所需的所有基礎(chǔ)硬件配置，人均垃圾費用只增加了5元。但這并沒有計算，垃圾持續(xù)減量后，平均每天運送到垃圾填埋場，減少的運輸和處理費用。這樣的成本里，也沒有計算，末端垃圾填埋或者焚燒等處置設(shè)施，建設(shè)需要增加的費用。所以，東陽鄉(xiāng)的實踐，證明了垃圾分類治理體系，從經(jīng)濟上，并沒有比混合垃圾焚燒貴。而其帶來的社會和環(huán)境意義，是垃圾分類設(shè)計者們，最初都沒有預(yù)想到的。

也因為鄉(xiāng)政府發(fā)動所有村委，挨家挨戶動員民眾實行垃圾分類投放，全鄉(xiāng)上下，對垃圾分類有了具體而堅定的認知。經(jīng)過一年多的持續(xù)管理，東陽鄉(xiāng)80%以上的民眾持續(xù)著垃圾分類投放的行為。因為定時定點分類投放和收運，鄉(xiāng)村里的失控垃圾大大減少。民眾因為參與垃圾分類投放，對于垃圾問題的認知空前提升。留在當(dāng)?shù)氐囊赘癄€垃圾經(jīng)過堆肥后，民眾將肥料運回土地，有效用于農(nóng)業(yè)種植中，讓垃圾從哪里來，回到哪里去。 圖：零廢棄村落在東陽鄉(xiāng)實踐垃圾分類所總結(jié)出的基層垃圾分類治理體系

當(dāng)然，東陽鄉(xiāng)垃圾分類治理體系的出現(xiàn)，根本原因是，鄉(xiāng)黨委政府堅定地提出分類治理的思路，堅持政府主導(dǎo)，建立起打通了行政體系的垃圾分類治理體系，以及配備了垃圾分類投放、分類收集和分類處理的硬件設(shè)施。兩者有效結(jié)合，保障了垃圾分類治理的落地和可持續(xù)操作。

政策是根本

2016年12月21日，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組提出，普遍推行垃圾分類制度，關(guān)系到垃圾是否可以實現(xiàn)減量化、資源化和無害化。2017年，住建部提出，要在46個城市強制執(zhí)行垃圾分類。在過去三年里，垃圾分類在一些城市開始出現(xiàn)其真正具備的條件。比如上海，用強有力的行政管理機制，在過去一年多的時間里，將垃圾分類秩序逐步在一個超級大城市建立起來。于是，我們看到，只要行政管理意愿強烈，垃圾分類治理體系，可以在管理者們的帶動下，全民逐漸參與進來。

同時，在垃圾管理的話語體系里，垃圾焚燒，也不再是“唯一出路”。垃圾焚燒占據(jù)垃圾管理主導(dǎo)性的局面，在話語上開始出現(xiàn)扭轉(zhuǎn)。

但是，要真正推進垃圾分類治理體系的實現(xiàn)，我們還需要垃圾管理政策的根本變化。決定垃圾治理導(dǎo)向的重要法規(guī)和制度，要將垃圾分類治理提升到核心。并在關(guān)系到垃圾治理實施的五年規(guī)劃中，將垃圾分類管理指標化和具體化。比如，垃圾分類中占50%以上的易腐爛垃圾，不允許再進入垃圾焚燒廠焚燒處理。要將處置易腐爛垃圾的生化處理設(shè)施建設(shè)，如同當(dāng)年垃圾焚燒廠建設(shè)一樣，提升到垃圾處理總量50%以上的指標上。這樣分類后的易腐爛垃圾，才可以實現(xiàn)資源化和無害化處理。更要在監(jiān)管體系中，將垃圾分類放在垃圾治理的核心考核指標里。

混合垃圾焚燒廠建設(shè)可以通過政策引導(dǎo)實現(xiàn)快速發(fā)展，占據(jù)垃圾末端處置設(shè)施的主導(dǎo)地位。如果垃圾分類占據(jù)垃圾治理主導(dǎo)地位的話，相信同樣可以借著政策的東風(fēng)，乘風(fēng)破浪。這樣，在不久的將來，全民深刻意識，并參與到垃圾分類治理中，實現(xiàn)可持續(xù)治理的循環(huán)型社會將不再遙遠。