我國(guó)的《固體廢物污染環(huán)境防治法》1996年頒布，在調(diào)整固廢污染防治工作中發(fā)揮了重要的作用，曾一次修訂三次修正，目前第二次修訂（以下簡(jiǎn)稱新《固廢法》）于4月29日經(jīng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議審議通過(guò)，9月1日施行。傳說(shuō)這次變化挺大，保障公眾健康和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)寫進(jìn)立法目的！威科先行特邀陽(yáng)光律師為您第一時(shí)間解讀固廢法修訂的十大變化！

十大主要變化速覽

十大主要變化核心內(nèi)容

一、產(chǎn)廢單位需對(duì)第三方進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，并建立臺(tái)帳和全過(guò)程監(jiān)管

第一，產(chǎn)廢單位需建立工業(yè)固廢管理臺(tái)帳，如實(shí)記錄產(chǎn)生工業(yè)固廢的種類、數(shù)量、流向、貯存、利用和處置等信息，實(shí)現(xiàn)可追溯、可查詢。（第三十六條）

第二，產(chǎn)廢單位委托第三方時(shí)需核實(shí)主體資格和技術(shù)能力，第三方對(duì)產(chǎn)廢單位有報(bào)告義務(wù)，需向產(chǎn)廢單位告知運(yùn)輸、利用和處置的具體情況。（第三十七條）

第三，如果產(chǎn)廢單位未盡到核實(shí)義務(wù)，或?qū)⒚媾R10萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下處罰（第一百零二條），同時(shí)還需與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的第三方承擔(dān)民事連帶賠償責(zé)任（第三十七條）；未建立固廢管理臺(tái)帳并如實(shí)記錄的，處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款（第一百零二條）。

文黎照博士解讀：

首先，原本對(duì)危險(xiǎn)廢物全過(guò)程監(jiān)管的要求，覆蓋到全部工業(yè)固廢。這不僅意味著固廢管理責(zé)任的加強(qiáng)，也意味著固廢處置成本的增加。

其次，產(chǎn)廢單位對(duì)第三方的核實(shí)，包括主體資格和技術(shù)能力，前者是形式審查，后者是實(shí)質(zhì)性審查，如何做才算是履行了法定義務(wù)？鑒于10萬(wàn)至100萬(wàn)的巨額罰款和可能的環(huán)境損害賠償民事連帶責(zé)任產(chǎn)生的威懾，預(yù)測(cè)這將是固廢法修訂后帶來(lái)的最大挑戰(zhàn)之一，主體資格包括哪些方面，技術(shù)能力又如何來(lái)判斷，產(chǎn)廢單位練京火眼金睛的本領(lǐng)了！

最后，第三方的報(bào)告義務(wù)，看起來(lái)是一條倡導(dǎo)性條款，目的是強(qiáng)調(diào)產(chǎn)廢單位的主體責(zé)任，要知曉固廢處置的全過(guò)程。該項(xiàng)義務(wù)的施行，仍需依靠產(chǎn)廢單位與第三方基于合同的約定實(shí)現(xiàn)，因?yàn)闊o(wú)具體的罰則對(duì)應(yīng)，且監(jiān)管部門不太可能管到這么具體，每家每單核實(shí)。該項(xiàng)義務(wù)，可以理解為公法對(duì)民事合同的強(qiáng)制干預(yù)，什么時(shí)間、什么形式報(bào)告，還需要在民事活動(dòng)中，作為乙方的合同義務(wù)在合同明確約定。

二、進(jìn)一步厘清固廢與產(chǎn)品的區(qū)別，強(qiáng)調(diào)固廢利用

明確了哪些物質(zhì)不屬于固體廢物，即經(jīng)無(wú)害化加工處理，并且符合強(qiáng)制性國(guó)家產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，不會(huì)危害公眾健康和生態(tài)安全，或者根據(jù)固體廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)和鑒別程序認(rèn)定為不屬于固體廢物的除外。

李雪律師解讀：

新《固廢法》進(jìn)一步厘清固廢與產(chǎn)品的定義，更加強(qiáng)調(diào)固體廢物綜合利用。對(duì)于固廢的利用，還需參考下面文件。即工業(yè)和信息化部2018年5月15日出臺(tái)的《工業(yè)固體廢物資源綜合利用評(píng)價(jià)管理暫行辦法》和《國(guó)家工業(yè)固體廢物資源綜合利用產(chǎn)品目錄》，為工業(yè)固體廢物產(chǎn)品化提供法律依據(jù)和政策支持（企業(yè)可申請(qǐng)暫予免征環(huán)境保護(hù)稅，以及減免增值稅、所得稅等相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持優(yōu)惠政策）。

對(duì)于固體廢物與非固體廢物判別流程，參見下圖：

圖1 固體廢物與非固體廢物判別流程圖

三、動(dòng)態(tài)調(diào)整《國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄》是把雙刃劍

《國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄》是危險(xiǎn)廢物監(jiān)管的重要法律依據(jù)，新《固廢法》第七十五條保留了由生態(tài)環(huán)境部會(huì)同其他部委制定該名錄的規(guī)定，同時(shí)增加了“動(dòng)態(tài)調(diào)整”機(jī)制。也就是說(shuō)，該名錄會(huì)根據(jù)客觀情況，根據(jù)需要隨時(shí)可能調(diào)整。

文黎照博士解讀：

現(xiàn)行有效的是2016年版《國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄》，共46大類479種。同時(shí)有16種列入豁免管理清單，在豁免環(huán)節(jié)，且符合豁免條件時(shí)，可以按豁免內(nèi)容實(shí)行豁免管理。2019年9月，生態(tài)環(huán)境部公開《國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄（修訂稿）》（征求意見稿），提出2016年版名錄實(shí)施中主要存在三個(gè)問(wèn)題，一是危險(xiǎn)廢物類別定義不準(zhǔn)確、范圍過(guò)大；二是不能完全滿足當(dāng)前危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證管理需求；三是部分環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)小的危險(xiǎn)廢物需要納入豁免管理。由此可見，動(dòng)態(tài)調(diào)整名錄有利于實(shí)現(xiàn)危險(xiǎn)廢物更加精準(zhǔn)和科學(xué)的管控。

但是不得不說(shuō)，動(dòng)態(tài)調(diào)整是把雙刃劍，一方面，《國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄》是生態(tài)環(huán)境部依據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》的授權(quán)制定，法律屬性是部門規(guī)章，法治國(guó)家中法律規(guī)定的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)具有穩(wěn)定性和可預(yù)測(cè)性，動(dòng)態(tài)調(diào)整不可避免地帶來(lái)不確定性，無(wú)論是監(jiān)管部門還是被監(jiān)管對(duì)象，皆會(huì)在執(zhí)法和守法中的產(chǎn)生困惑。

另一方面，依據(jù)《刑法》條338條和最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（法釋[2016]29號(hào)），危險(xiǎn)廢物屬于污染環(huán)境罪中的“有毒物質(zhì)”，動(dòng)態(tài)調(diào)整可能會(huì)造成司法中的應(yīng)用問(wèn)題，與“罪刑法定”為刑法的基本原則，法無(wú)明文規(guī)定不為罪，法無(wú)明文規(guī)定不處罰，動(dòng)態(tài)調(diào)整的程序和法律適用大概需要再出臺(tái)系列政策細(xì)化或者打補(bǔ)丁了，否則將不可避免造成障礙和爭(zhēng)議。

四、完善法律責(zé)任，罰款最高500萬(wàn)提升了10倍到20倍

第一，新《固廢法》對(duì)“第八章法律責(zé)任”進(jìn)行了擴(kuò)充完善，罰款金額明顯提高，罰款上限達(dá)到五百萬(wàn)元。例如第一百零八條第二款，擅自傾倒、堆放、丟棄、遺撒城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施產(chǎn)生的污泥和處理處置后的污泥的，造成嚴(yán)重后果的，處二百萬(wàn)元以上五百萬(wàn)元以下的罰款；

第二，新增違法行為的處罰責(zé)任。例如第一百零二條第一款第八項(xiàng)，未建立固體廢物管理臺(tái)賬并如實(shí)記錄的處以五萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下罰款；

第三，新增對(duì)違法排放固廢的行為，實(shí)施按日連續(xù)處罰（第一百一十九條）；

第四，新增對(duì)擅自傾倒等造成嚴(yán)重后果、在生態(tài)紅線或基本農(nóng)田建立固危廢處置設(shè)施、將危廢提供給無(wú)資質(zhì)的第三方、無(wú)證處置危廢、擅自轉(zhuǎn)移危廢及未采取防范措施造成嚴(yán)重后果的，實(shí)施行政拘留措施（第一百二十條）。

張倬律師解讀：

新《固廢法》規(guī)定了更為詳細(xì)、更為完善的法律責(zé)任，除了提升既有制度的處罰額度、增加了處罰措施，也結(jié)合了近幾年頻發(fā)的非法傾倒污泥、危險(xiǎn)廢物污染案件，設(shè)定了更為具體的法律責(zé)任，與權(quán)力、義務(wù)的匹配度明顯提升，例如上文提到的非法傾倒污泥的違法責(zé)任、產(chǎn)廢單位未履行信息公開的違法責(zé)任。同時(shí)，也結(jié)合當(dāng)前國(guó)家生活垃圾分類制度制定推行的形勢(shì)和外賣、快遞等行業(yè)商品過(guò)度包裝的問(wèn)題，規(guī)定了原則性條款和法律責(zé)任。總體而言，新《固廢法》有助于通過(guò)責(zé)任的精準(zhǔn)性、靶向性和全程跟蹤特性防止企業(yè)逃避固體廢物污染防治的法定義務(wù)，可以說(shuō)實(shí)現(xiàn)了嚴(yán)懲重處的立法選擇。然而，立法需與社會(huì)發(fā)展的水平和階段相匹配，某種程度上講，一些條款的處罰規(guī)定或許過(guò)于“嚴(yán)苛”：

第一，部分法律責(zé)任規(guī)定與當(dāng)前優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、疫情防控期間復(fù)工復(fù)產(chǎn)的形勢(shì)不符。由于近年來(lái)威懾型環(huán)境執(zhí)法模式在一定程度上既沒(méi)有實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的效果，也挫傷企業(yè)環(huán)境守法和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。因此，各地為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，先后出臺(tái)“輕微違法行為不罰”、“首錯(cuò)不罰”的政策。但例如新《固廢法》第一百一十二條第一款第一項(xiàng)規(guī)定，若企業(yè)不存在其他相關(guān)違法行為，僅因無(wú)心之失未設(shè)置危險(xiǎn)廢物識(shí)別標(biāo)志的，則可能被處罰100萬(wàn)，這一行為企業(yè)完全可以當(dāng)場(chǎng)整改。另外，若地方執(zhí)法中將這一違法行為認(rèn)定為輕微違法行為則可能違反上位法規(guī)定，司法審查中可能涉嫌行政行為違法。

第二，罰款額度的設(shè)置未充分考慮當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和違法企業(yè)的支付能力。新《固廢法》規(guī)定的法律責(zé)任，與2016年《固廢法》相比，罰款額度提升十倍至二十倍。地方生態(tài)環(huán)境部門僅能在法律規(guī)定的幅度范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán)，然而我國(guó)幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，多數(shù)小企業(yè)年利潤(rùn)不及十萬(wàn)，若罰款超出違法企業(yè)支付能力，即使下達(dá)處罰決定，也無(wú)法落實(shí)和執(zhí)行。行政處罰罰款的最終目的是“打蛇七寸”，打到其痛處，以充分起到威懾作用，而并非讓違法企業(yè)無(wú)法存續(xù)。

第三，罰款額度仍未體現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)原則。在大幅提升違法行為的處罰力度時(shí)，也應(yīng)當(dāng)充分考慮違法企業(yè)的違法所得。我國(guó)對(duì)于藥品采取最嚴(yán)格的處罰措施，2019年新修訂的《藥品管理法》在提升處罰力度的同時(shí)，始終貫徹“過(guò)罰相當(dāng)”的原則，因此，在作出處罰決定時(shí)，要充分考慮企業(yè)違法生產(chǎn)、銷售的藥品貨值金額確定處罰金額。

環(huán)境法律責(zé)任設(shè)定的嚴(yán)格化是對(duì)既往法律責(zé)任配置不足的糾正，在一定程度上解決了“環(huán)境守法成本高、違法成本低的問(wèn)題，但嚴(yán)格執(zhí)法的前提是要科學(xué)立法，提高立法質(zhì)量，未充分考慮國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，尤其是當(dāng)前處于疫情防控階段，未來(lái)也可能面臨國(guó)際金融危機(jī)，僅以加大違法成本為由大幅度提高法律責(zé)任，計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)直接翻至二十倍，顯然帶有簡(jiǎn)單隨意的傾向，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并行，而并非要“長(zhǎng)出了鐵齒鋼牙”的環(huán)境法律責(zé)任阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路。

五、增加固廢三同時(shí)自主驗(yàn)收和排污許可制度

（一）固廢污染環(huán)境防治設(shè)施自主竣工驗(yàn)收

新《固廢法》第十八條第二款規(guī)定，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)配套建設(shè)的固體廢物污染環(huán)境防治設(shè)施進(jìn)行驗(yàn)收，編制驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，并向社會(huì)公開。

李雪律師解讀：

目前，企業(yè)配套建設(shè)的水、大氣環(huán)境保護(hù)設(shè)施已實(shí)現(xiàn)建設(shè)單位自主驗(yàn)收?！督ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》明確從2017年10月1日起，取消竣工環(huán)保驗(yàn)收行政許可，將竣工驗(yàn)收的主體由環(huán)保部門調(diào)整為建設(shè)單位。新《固廢法》將固體廢物污染環(huán)境防治設(shè)施竣工驗(yàn)收的主體將由環(huán)境保護(hù)行政主管部門調(diào)整為建設(shè)單位，順應(yīng)“放管服”改革趨勢(shì)，并與《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收暫行辦法》等法律保持一致。

（二）排污許可制

第一，產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的單位以及其他依法實(shí)行排污許可管理的單位，應(yīng)當(dāng)取得排污許可證。（第三十九條）

第二，產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的單位應(yīng)當(dāng)向所在地生態(tài)環(huán)境主管部門提供工業(yè)固體廢物的種類、產(chǎn)生量、流向、貯存、利用、處置等有關(guān)資料，以及減少工業(yè)固體廢物產(chǎn)生、促進(jìn)綜合利用的具體措施，并按照排污許可證要求管理所產(chǎn)生的工業(yè)固體廢物。（第三十九條）

李雪律師解讀：

《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等法律中均明確了排污許可證制度。2016年11月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)控制污染物排放許可制實(shí)施方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕81號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》），標(biāo)志著我國(guó)的排污許可制度改革正式啟動(dòng)，逐步實(shí)現(xiàn)“一證式”管理，改革目標(biāo)是到2020年，完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作，根據(jù)實(shí)際核發(fā)情況，預(yù)計(jì)今年年底可按期完成，只是目前企業(yè)持有的排污許可證中僅包含水、大氣污染物的相關(guān)排放指標(biāo)。新《固廢法》施行后，依法需新增固體廢物相關(guān)內(nèi)容，持證企業(yè)可能又需按照要求重新申領(lǐng)或變更排污許可證。

六、 新增電子電器等產(chǎn)品的生產(chǎn)者延伸制度

新《固廢法》第六十六條規(guī)定建立電器電子、鉛蓄電池、車用動(dòng)力電池等產(chǎn)品的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，電器電子等產(chǎn)品的生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)建立廢舊產(chǎn)品回收體系。

張倬律師解讀：

第一，這一條款的制定源于我國(guó)當(dāng)前電子消費(fèi)產(chǎn)品、家庭家電產(chǎn)品以及電池更新?lián)Q代頻率較高的背景，廢棄的家電、手機(jī)等電子電器產(chǎn)品大部分由個(gè)體商販回收，較少能得到正規(guī)處置，而多數(shù)廢舊電器電子產(chǎn)品中含有鉛、汞、鎘等有毒有害物質(zhì)，隨意拆解、處置將造成環(huán)境污染，近年來(lái)，因無(wú)危險(xiǎn)廢物處置資質(zhì)隨意拆解電池而被法院判決污染環(huán)境罪的案例顯著增加，2019年9部委聯(lián)合發(fā)布《廢鉛蓄電池污染防治行動(dòng)方案》，對(duì)廢鉛蓄電池非法回收問(wèn)題予以打擊。

第二，廢舊上述產(chǎn)品中也含有塑料、有色金屬等再生資源，隨意處置將制約循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在新《固廢法》修訂前，2012年五部委聯(lián)合發(fā)布《廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金征收使用管理辦法》，建立了廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金這一激勵(lì)制度；2016年國(guó)務(wù)院辦公廳也發(fā)布《關(guān)于印發(fā)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度推行方案的通知》，支持生產(chǎn)企業(yè)建立廢棄電器電子等產(chǎn)品的新型回收體系。在這一背景下，各大家電、數(shù)碼企業(yè)也通過(guò)“以舊換新”的方式，回收廢舊電器電子等產(chǎn)品，引導(dǎo)并提高了消費(fèi)者對(duì)于固體廢物污染防治的認(rèn)識(shí)。新《固廢法》對(duì)于生產(chǎn)者責(zé)任延伸的態(tài)度由“支持”轉(zhuǎn)為“應(yīng)當(dāng)”，正式以立法形式確定了生產(chǎn)者的回收義務(wù)，既從源頭規(guī)制了廢舊電子電器可能產(chǎn)生的固體廢物污染問(wèn)題，也實(shí)現(xiàn)了廢舊電子電器資源化利用，進(jìn)一步推進(jìn)了循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

七、新增污泥處置的法定義務(wù)、污水處理費(fèi)覆蓋污泥處置成本

城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施維護(hù)運(yùn)營(yíng)單位或者污泥處理處置單位新增如下法定義務(wù)：

第一，應(yīng)當(dāng)安全處理處置污泥，保證處理處置后的污泥符合國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，違反或可招致十萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款處罰 ；

第二，對(duì)污泥的去向、用途、用量等進(jìn)行跟蹤、記錄，并報(bào)告城鎮(zhèn)排水主管部門、生態(tài)環(huán)境主管部門，違反或可招致十萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款處罰；

第三，污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償范圍應(yīng)當(dāng)覆蓋污泥處置成本和污水處理設(shè)施正常運(yùn)營(yíng)成本。

李雪律師解讀：

《水污染防治法》（2017修訂）、《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》已明確規(guī)定城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施維護(hù)運(yùn)營(yíng)單位或者污泥處理處置單位的上述法定義務(wù)。新《固廢法》新增的污泥處理處置義務(wù)規(guī)定與這兩部法律保持一致。

實(shí)踐中，城鎮(zhèn)污水處理廠負(fù)責(zé)處理污泥是明確的，但很多PPP合同中卻并未約定污泥處理的價(jià)格，污水處理費(fèi)中沒(méi)有考慮污泥處理、處置費(fèi)用的問(wèn)題，使得污泥處理、處置費(fèi)用不足。本次新《固廢法》明確污泥處置成本應(yīng)納入污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償范圍，這也將解決污泥處理費(fèi)用不足的問(wèn)題。

八、健全建筑垃圾管理規(guī)定，要求施工單位編制和備案建筑垃圾處理方案

第一，增加了建筑垃圾定義與范圍的規(guī)定，這一規(guī)定是直接援引建設(shè)部于2005年出臺(tái)的《城市建筑垃圾管理規(guī)定》第二條第二款的內(nèi)容，在法律條文中進(jìn)一步明確。（第一百二十四條第四款）

第二，增加了施工單位編制和備案建筑垃圾處理方案的義務(wù)。（第六十三條）

張倬律師解讀：

原則上，施工單位為建筑垃圾的排放主體,依照“誰(shuí)產(chǎn)生、誰(shuí)處置”的原則,施工單位應(yīng)當(dāng)為建筑垃圾的處置承擔(dān)最重的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，新《固廢法》在處置義務(wù)的基礎(chǔ)上新增了編制和備案處理方案的義務(wù)，處理方案編制將成為全流程施工過(guò)程固體廢物污染防治管理的關(guān)鍵和基礎(chǔ)，避免了施工單位因不懂如何利用和處置以及不了解環(huán)境衛(wèi)生主管部門的規(guī)定而隨意處置或堆放的風(fēng)險(xiǎn)。但目前，在實(shí)踐中推行這一規(guī)定存在一定難度：

第一，施工現(xiàn)場(chǎng)的垃圾通常由施工單位按照建設(shè)單位的要求堆放或清運(yùn)到指定地點(diǎn)，這一規(guī)定符合建設(shè)行業(yè)慣例，但就編制建筑垃圾處理方案這一法定義務(wù)，多數(shù)施工單位均為小規(guī)模企業(yè)，雖具有工程施工資質(zhì)，但缺乏環(huán)境和法律專業(yè)人員，不了解如何編制和備案處理方案、何種處理方案符合規(guī)定以及應(yīng)當(dāng)交由區(qū)域內(nèi)哪一建筑垃圾處置機(jī)構(gòu)。

第二，本條規(guī)定無(wú)疑將會(huì)增加施工單位的負(fù)擔(dān)，施工單位需要在開工前增加預(yù)算，為促使建筑垃圾減量化、資源化，相關(guān)部門可能會(huì)依據(jù)新《固廢法》出臺(tái)配套規(guī)范性文件，對(duì)施工單位編制和備案處理方案提供指導(dǎo)、加強(qiáng)引導(dǎo)、加大政策激勵(lì)和技術(shù)支持，穩(wěn)步推進(jìn)。

九、新增收集、運(yùn)輸、利用、處置危險(xiǎn)廢物的單位投保環(huán)污險(xiǎn)的強(qiáng)制要求

新《固廢法》第九十九條規(guī)定，收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置危險(xiǎn)廢物的單位，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。

王璐律師解讀：

這是我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律首次規(guī)定強(qiáng)制性的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)投保責(zé)任?！董h(huán)境保護(hù)法》（2014修訂）僅在第五十二條提出“國(guó)家鼓勵(lì)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)”?！洞髿馕廴痉乐畏ā贰端廴痉乐畏ā肪刺峒碍h(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。不過(guò)實(shí)踐層面很早就開始了嘗試。

2013年環(huán)境保護(hù)部、中國(guó)保監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（環(huán)發(fā)〔2013〕10號(hào)），啟動(dòng)了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)政策試點(diǎn)，提出“鼓勵(lì)下列高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)”，“產(chǎn)生、收集、貯存、運(yùn)輸、利用和處置危險(xiǎn)廢物的企業(yè)”被列為了高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)。

2017年6月9日原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《關(guān)于公開征求《環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)管理辦法（征求意見稿）》意見的函》（環(huán)辦政法函〔2017〕890號(hào)），將“收集、貯存、利用、處置危險(xiǎn)廢物”列入環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的強(qiáng)制投保范圍。然而，該征求意見稿至今并未發(fā)布。

2019年10月16日生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于提升危險(xiǎn)廢物環(huán)境監(jiān)管能力、利用處置能力和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范能力的指導(dǎo)意見》（環(huán)固體〔2019〕92號(hào)），提出“依法將危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生單位和危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)單位納入環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)投保范圍”。

可見，新《固廢法》是在環(huán)污險(xiǎn)政策試行一段時(shí)間后的法律轉(zhuǎn)換，雖然沒(méi)有明確說(shuō)明第九十一條的適用范圍，但是從其行文可以看出“收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置危險(xiǎn)廢物的單位”應(yīng)當(dāng)包括危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生單位和危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)單位。但是，結(jié)合目前環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展的現(xiàn)狀，該制度的現(xiàn)實(shí)可操作性尚有待觀察。

十、新增固體廢物生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度

王璐律師解讀：

新《固廢法》第一百二十二條第一款規(guī)定了固體廢物生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度，呼應(yīng)了中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2017年12月17日發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（下稱《方案》），但在生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任所涉主體、責(zé)任成立要件等方面存在程度不一的演化。

首先，新《固廢法》對(duì)“賠償義務(wù)人”的表述為“造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者”，這一表述與《方案》的“違反法律法規(guī)，造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個(gè)人”有較大差異。“其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者”與《方案》中的“個(gè)人”存在法律概念上的限縮，即排除了不從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的自然人。我們結(jié)合《民法總則》理解其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者包括個(gè)體工商戶和農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶。

其次，新《固廢法》對(duì)賠償權(quán)利人的表述為“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府或者其指定的部門、機(jī)構(gòu)組織”?！斗桨浮返谋硎鰟t為“國(guó)務(wù)院授權(quán)省級(jí)、市地級(jí)政府（包括直轄市所轄的區(qū)縣級(jí)政府）作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人”?！度舾梢?guī)定》第一條第二款將“省級(jí)、市地級(jí)人民政府及其指定的相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)”中的“市地級(jí)人民政府”解釋為“包括設(shè)區(qū)的市，自治州、盟、地區(qū)，不設(shè)區(qū)的地級(jí)市，直轄市的區(qū)、縣人民政府”。對(duì)比之下，新《固廢法》將不設(shè)區(qū)的地級(jí)市地級(jí)市人民政府以及直轄市所轄的區(qū)縣級(jí)政府排除在賠償權(quán)利人之外，對(duì)《方案》和《若干規(guī)定》對(duì)賠償權(quán)利人范圍的規(guī)定進(jìn)行了限縮。

再次，《方案》的表述“違反法律法規(guī)，造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個(gè)人”強(qiáng)調(diào)了賠償義務(wù)人行為的違法性，《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（下稱《若干規(guī)定》）也做了同樣的規(guī)定。而新《固廢法》對(duì)固體生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的成立則沒(méi)有規(guī)定行為的違法性，即生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的成立不以賠償義務(wù)人行為的違法性為要件。即使單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的行為不違反法律法規(guī)，但是客觀上造成了生態(tài)環(huán)境損害、給國(guó)家造成了重大損失，就可能要承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)。

最后，新《固廢法》明確固體廢物生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的行為后果要件為“固體廢物污染環(huán)境、破壞生態(tài)給國(guó)家造成了重大損失”，結(jié)合《方案》和《若干規(guī)定》，“重大損失”可以理解為以下三種情形：發(fā)生較大、重大、特別重大突發(fā)環(huán)境事件的；在國(guó)家和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的；發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的。

結(jié)語(yǔ)

綜上，固體廢物生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在已有的政策基礎(chǔ)上進(jìn)行了演化和發(fā)展，呈現(xiàn)出固體廢物生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任成立不以違法性為前提，明確對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行責(zé)任追究的特點(diǎn)。